Plano Diretor de Porto Alegre: como tirar o planejamento do papel e transformar a cidade
O Plano Diretor em vigor em Porto Alegre, aprovado em 1999 e revisado em 2010, deve passar por um novo processo de revisão, atendendo ao prazo de 10 anos estabelecido no Estatuto das Cidades. Esse processo começou oficialmente no segundo semestre de 2019, quando a prefeitura de Porto Alegre firmou um acordo de cooperação técnica com o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) para revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Ambiental (PDDUA), além de outras iniciativas. Os trabalhos estão suspensos desde março deste ano devido à pandemia do novo coronavírus e as razões são muitas para acompanharmos sua retomada de perto, afinal o plano diretor é o principal instrumento da política urbana municipal e tem um forte impacto na qualidade de vida da população.
Mais do que apenas um diagnóstico da situação atual da cidade, o ponto de partida da revisão de um plano diretor deve ser a avaliação dos seus resultados. Quais objetivos e metas foram estabelecidos e o que foi atingido? Se os resultados foram aquém do esperado, faltou capacidade de gestão, a estratégia adotada não era a mais adequada ou fatores externos influenciaram além do previsto? Como o nome deixa claro, é um processo de revisão. Serve para corrigir a rota, reajustar estratégias, revisar instrumentos e atualizar o plano em função de novas conjunturas, não existentes ou identificadas em 2010. Até o momento, não tive acesso a essa avaliação sistematizada do plano atual, mas conhecendo a lei e observando as dinâmicas da cidade, me arrisco a trazer alguns pontos para o debate.
A partir de sete estratégias e um modelo espacial, o PDDUA vigente é robusto na construção de uma visão de futuro e na composição de diretrizes alinhadas ao desenvolvimento mais inclusivo e sustentável. Qualquer urbanista concordaria que é um bom plano, mas ainda não vemos tal modelo de cidade traduzido na realidade. Isso evidencia que muitas das intenções não saíram do papel – situação comum a muitos municípios brasileiros. Esse é um dos grandes desafios da nova revisão: quais instrumentos e mecanismos devem ser definidos para que o plano seja mais do que uma carta de intenções?
Primeiramente, os parâmetros e instrumentos urbanísticos que regulam os investimentos nos lotes privados devem estar diretamente vinculados ao modelo espacial proposto, cuja justificativa precisa ser clara e acessível a todos. Regras excessivas e complexas, dispersas no território e descoladas de uma estratégia são de difícil aplicação e controle. Além das exigências, incentivos também podem ser previstos para induzir o desenvolvimento em áreas prioritárias, como reduções tributárias para certos usos ou tipologias. Por exemplo, para que habitações sejam construídas em uma área estritamente comercial ou para que territórios pouco ocupados recebam novos empreendimentos.
A questão-chave nesse contexto é encontrar o conjunto de parâmetros e instrumentos certos para atingir o objetivo desejado. Apenas liberar índices construtivos em determinado território não induz o desenvolvimento, apesar de ser muito comum planos diretores adotarem esse tipo de solução. Porto Alegre tem zonas com muito índice disponível e sem dinâmica imobiliária. Para resolver isso, outras ações e instrumentos devem estar associados, considerando o contexto local e a capacidade administrativa para sua aplicação.
Além da regulação dos investimentos privados, o plano diretor define estratégias para espaços e infraestrutura pública, ou seja, praças e parques urbanos, equipamentos de educação, saúde e cultura, sistemas de mobilidade urbana, saneamento, entre outros. Em um contexto de desigualdades tão grandes e orçamento limitado, quando tratamos de investimentos públicos a palavra de ordem é priorização. E essa é mais uma razão para que o plano seja construído com amplo envolvimento da sociedade. Se os recursos não permitem implementar de uma só vez todas as estratégias, em todo o território, é preciso definir por onde começar e quais serão os passos seguintes.
As ações e prioridades definidas no plano diretor e respectivos planos setoriais devem ser incorporadas no plano plurianual, nas diretrizes orçamentárias e no orçamento anual. Para que essa relação entre planejamento urbano e orçamento de fato aconteça, sabendo que são pastas coordenadas por perfis totalmente diferentes, as ações e prioridades devem estar muito claras, facilitando também o controle e monitoramento por parte da sociedade civil.
A implementação do plano diretor não deve se limitar às ações lote a lote ou investimentos isolados em infraestrutura e equipamentos, embora sejam etapas fundamentais. Em áreas subutilizadas, com potencial e/ou necessidade de transformação, podem ser previstos instrumentos que promovam ações integradas e estruturantes, em espaços públicos e lotes privados. Mudanças profundas em escala de bairros ou regiões exigem forte regulação pública da produção urbana. A prefeitura precisa se tornar protagonista na gestão fundiária, coordenar o desenvolvimento de um plano urbanístico participativo e recuperar a valorização imobiliária para fazer novos investimentos na área escolhida.
Muitos países desenvolvem projetos urbanos dessa natureza, renovando áreas inteiras com espaços públicos de qualidade, equipamentos urbanos, habitação de interesse social, prédios residenciais para venda pelo mercado, escritórios, comércio etc. Ou seja, aplicam bem os instrumentos previstos no plano diretor para redesenhar grandes regiões, unindo esforços públicos e privados e garantindo os interesses da população local, especialmente dos mais vulneráveis. Porto Alegre sempre foi uma cidade inovadora em termos de planejamento e participação e pode encontrar um novo modelo, justo e participativo, de promover grandes projetos.
Um bom processo de revisão de um plano diretor tem o potencial de transformar a cidade. Para isso, será preciso olhar para trás e aprender com erros e acertos, envolver a população e pactuar a cidade que queremos. Mais do que isso, é necessário definir uma estratégia clara de como o plano sairá do papel, possibilitando o acompanhamento e monitoramento dos seus resultados. Espero que em 10 anos possamos olhar para trás e ver claramente que, entre erros e acertos, avançamos juntos para melhor.
Luiza de Oliveira Schmidt é Coordenadora de Desenvolvimento Urbano do WRI Brasil, onde lidera um time multidisciplinar no desenvolvimento de pesquisas e apoio técnico a governos nos temas de planejamento urbano, governança metropolitana, projetos de transformação urbana e soluções baseadas na natureza. Antes de se juntar à organização, pesquisou sobre os resultados urbanísticos do programa Minha Casa Minha Vida, desenvolveu projetos urbanos e arquitetônicos em Porto Alegre (RS) e atuou no departamento de urbanismo da prefeitura de Pully, na Suíça. É Mestre em Estudos Urbanos pela Faculdade de Geografia da Universidade de Lausanne e formada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal de Santa Maria (UFSM).
