Entrevista

Por que precisamos medir a qualidade das democracias locais

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Por que precisamos medir a qualidade das democracias locais Pesquisador Diego Moraes, doutor em Política Científica e Tecnológica pela Unicamp.
O cientista político Diego Moraes fala sobre o Índice de Democracia Local, trabalho pioneiro no Brasil que testa o poder do povo dentro da esfera municipal

A democracia se manifesta nas cidades. Nelas, a prática política não se restringe ao voto. Audiências, assembléias e reuniões com lideranças estão a minutos de distância, e com deliberações que interferem diretamente no cotidiano. Sendo assim, por que os debates sobre a crise nas democracias nacionais se sobrepõem ao que acontece nas prefeituras do País? O reforço à participação política na esfera municipal não seria capaz de fortalecer as instituições de toda a nação? Partindo desse ponto, um grupo de cientistas políticos de Curitiba resolveu criar um índice que cruza respostas de entrevistas e variáveis matemáticas para medir a qualidade das democracias locais. O denso trabalho foi registrado neste e-book, que em 2019 aplicou o índice na cidade de São Paulo. Na capital paulista, a nota foi 5,67 em uma escala que vai até dez.

Um dos líderes da pesquisa, promovida pelo Instituto Sivis, é o cientista político Diego Moraes. Batemos um papo com ele para entender onde está o calcanhar de Aquiles da nossa democracia. Com ajuda da econometria, o pesquisador mostra com clareza a triste realidade brasileira – de baixa participação política e pouco conhecimento sobre instituições – e indica possíveis estratégias para contornar o quadro. O alento é que Diego, apesar de tudo, é um otimista.

Parêntese – Diego, qual é a história da criação do Índice de Democracia Local?

Diego Moraes – O trabalho do Instituto Sivis sempre foi um trabalho muito voltado a tentar entender quais são as principais barreiras à democracia de uma perspectiva mais cultural, a visão do cidadão sobre o funcionamento do sistema democrático, como ele se sente em relação à ideia de liberdade, bem comum e assim por diante. E nesse trabalho, que a gente já vem desenvolvendo há quase 10 anos, a gente passou a perceber que uma visão de democracia local era algo que fazia falta, porque muito do que a gente tem de discussão teórica e empírica na ciência política é sobre democracia em níveis nacionais, que é o mainstream, por assim dizer. Isso é ótimo, é realmente o nível mais importante pra gente ficar atento. Porém o que a gente observa é que muito da erosão da democracia na contemporaneidade tem a ver com essa ideia de afastamento do sistema político da vida cotidiana dos cidadãos, ou seja, é muito do que hoje a gente observa no caso brasileiro. O indivíduo pensa: “Política é aquilo que ocorre nos partidos, nas instituições em Brasília, e não tem nada a ver com a minha vida particular”. Pelo contrário, tem tudo a ver! Política é vida em comunidade uma vez que a gente vive em sociedade, em comunidade, queira ou não, você está inserido dentro de redes de ações e consequências políticas.
Então o trabalho do Instituto SIVIS, e o IDL (Índice de Democracia Local) para referendar empiricamente esse trabalho, é tentar diagnosticar e demonstrar como que essa visão do cidadão sobre as suas próprias capacidades políticas, seus próprios interesses, conhecimento e valores, como que isso está intimamente atrelado com o que a gente vê hoje de prejuízo à democracia na contemporaneidade. 

O IDL foi primeiro aplicado em 2017 na cidade de Curitiba, foi a nossa aplicação piloto do índice, e a ideia foi justamente dar uma base empírica para um trabalho que estava sendo desenvolvido na época, que era o trabalho na Cidade Modelo. Foi um projeto voltado a engajar a cidadania de Curitiba a fim de resolver alguns problemas de ordem coletiva. O programa Cidade Modelo acabou identificando ali três lacunas. Uma era a lacuna mais voltada para a questão da confiança e colaboração, essa ideia de capital social que é muito cara para uma visão de democracia pujante, que tem os indivíduos engajados e interessados nas suas comunidades. 

Depois, a ideia de educação para a cidadania, que também é uma coisa muito importante, que é uma ideia que infelizmente apanha da esquerda e da direita. A direita vai falar de escola sem partido, doutrinação e assim por diante, e a esquerda ainda tem essa memória da educação cívica do período militar que era uma coisa que formava pro nacionalismo. A gente tem que entender que hoje em dia uma educação para a cidadania é uma coisa que possibilita e empodera o cidadão para entender como funciona o sistema no qual ele vive, a gente precisa deixar para trás essas ideias de doutrinação e começar a formar o cidadão em valores democráticos com confiança.

E uma terceira via que o programa Cidade Modelo avançou foi na ideia de cultura num sentido mais geral. Essa ideia de pertencimento, de ter uma cultura da cidade possibilita que as pessoas possam se sentir mais pertencentes, estejam mais servidas na cidade.

Então o Índice de Democracia Local quando foi aplicado em Curitiba serviu muito para dar embasamento empírico para o programa Cidade Modelo. Em 2019 a gente faz a aplicação em São Paulo. Demos uma repaginada, revisamos a metodologia, tentamos avançar com ela em alguns sentidos… Fazer a aplicação na cidade de São Paulo foi muito interessante. Envolveu diversos especialistas, pesquisas de opinião pública e assim por diante. Tal qual a gente viu em Curitiba a gente também viu em São Paulo, que as dimensões mais frágeis da democracia local são as de cultura e participação. As instituições conseguiram se desenvolver razoavelmente nos últimos anos. É lógico que ainda existe um amplo espaço para o aprofundamento do desenvolvimento institucional, mas a maneira como as pessoas se sentem em relação à democracia nas sociedades ainda é bastante deficitária. Elas não conhecem bem o funcionamento das democracias, não sabem qual é o papel de um vereador, papel do prefeito, elas não entendem bem quais são os valores e por que eles são importantes. A questão da tolerância, da cultura de diálogo e assim por diante. Então isso tem referendado essas hipóteses de trabalho com a questão de como que a cultura importa, a formação de bons cidadãos. É vital para que a gente tenha uma democracia mais pujante no nível micro, que é onde a gente está interessando nossas pesquisas nessa perspectiva do IDL, mas pensando em última instância dos níveis macros, na nação como um todo.

P – E mesmo com essas carências estruturais, vocês conseguem ver caminhos para qualificar a democracia?

DM – Mais especificamente a aplicação recente de São Paulo nos possibilitou fazer alguns testes empíricos um pouco mais sofisticados. A gente trabalhou posteriormente à agregação do índice também com os microdados a partir de econometria para tomar um grau de confiança mais potente nas análises. Há algumas variáveis que a gente observou que realmente influenciam bastante para um indivíduo entender que a democracia, apesar dos seus problemas, é o regime político melhor que a gente tem. É o melhor que a gente consegue oferecer que garanta direitos, garanta a manutenção de um sistema estável politicamente. 

Enfim, o que mais importa para os indivíduos terem esse entendimento são basicamente duas coisas. A primeira: essa questão da escolaridade e da educação para a cidadania no geral. Nos impressiona até a força que a escolaridade tem que para isso, independente do indivíduo ter uma formação ou não na questão de educação para a cidadania, a escolaridade em si já é bastante. Então indivíduos com maior escolaridade tendem a ter um repertório um pouco maior para entender a importância da democracia na sua cidade, na sua vida e como um todo. Os mecanismos que podem estar por trás disso são diversos, a própria questão do conhecimento que a universidade propicia, a questão da vivência que ela propicia no ensino superior para esses indivíduos. Para que tenham uma formação universitária e que os leva a ter talvez essa inclinação um pouco maior ao entendimento. Mas quando a gente introduz os modelos a essas variáveis que consideram a educação cívica, em específico educação para a cidadania, ela também importa bastante. Então, além da questão da escolaridade no sentido amplo, a questão da educação cívica em si também se demonstrou bastante poderosa nas análises que a gente fez.


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Uma outra variável que também se mostrou muito importante e se relaciona inclusive com essa outra dimensão que a gente avaliou é a de participação. A participação política e a cultura democrática tendem a andar juntas. Indivíduos que participam mais tendem a ter uma cultura democrática maior — alguns autores até falam “participação é como uma escola da democracia porque ela faz com que os indivíduos aprendam a ouvir o outro, a participar, a entender como o processo político funciona”. Então elas tendem a caminhar juntas e em nossos testes empíricos isso foi demonstrado.

Muito embora a gente veja hoje também, e é importante salientar isso, uma participação política nociva à democracia. Isso existe. Também existe participação política de indivíduos que querem o AI-5, que querem a volta da ditadura e assim por diante. Isso é extremamente nocivo. Mas eu penso que, como a participação política no Brasil em geral é muito baixa, qualquer aumento da participação política no agregado tende a ter um efeito marginal positivo para a democracia. Foi o que a gente observou na nossa análise empírica. Então, em certo sentido se a gente puder criar mecanismos de incentivo à participação política do indivíduo, isso seria muito positivo para a nossa democracia. E também mecanismos relacionados com a educação para a cidadania que, como eu comentei contigo, é uma das fases que a gente está tentando trabalhar agora no Instituto SIVIS. Essa fase é bastante desafiadora, por isso falo de ela apanhar de diversos lados e por razões diferentes.

P – Tu falaste sobre a questão da participação cívica, comentaste sobre o exemplo das universidades e que a grande questão da universidade é que a interferência administrativa dela é federal. Até que ponto o arranjo político brasileiro permite que a democracia consiga se valer localmente?

DM – Do aspecto institucional, a gente pôde observar que embora na nossa Constituição exista uma ampla garantia de autonomia para os entes da federação, os entes menores — estados, municípios e assim por diante — na prática, hoje em dia, ainda tem obstáculos consideráveis. Então do ponto de vista institucional isso seria algo que mereceria também ser melhor trabalhado. Conferir maior autonomia aos municípios, conferir uma capacidade deles a propor políticas públicas locais de maneira mais incisiva. Muito embora a gente tenha que considerar também que, em alguns casos, os municípios não conseguem propor. Então eles precisam sim dos entes maiores. É importante que esses entes maiores não deixem os municípios à sua própria sorte, eles têm que ajudar, eles têm que ser um apoio, mas sem tolher a autonomia, a capacidade de desenvolvimento local. Essa é a visão que a gente tem muito fundamentada no conceito de subsidiariedade: os entes menores precisam dessa possibilidade de se desenvolverem individualmente. 

F: Como é que as estruturas de comunicação, sendo o jornalismo local uma delas, podem ajudar a evoluir a participação e a cultura democrática?

D: São fundamentais. A própria existência de um jornalismo local forte — que possibilite informar bem o cidadão do que ocorre ali na sua cidade, no seu bairro e assim por diante — é fundamental para nossa visão, para nosso conceito de democracia local. Porque basicamente o cidadão tem que ter um bom entendimento daquilo que está no seu entorno, que é onde ele consegue atuar de maneira mais clara. Se você pergunta a um cidadão se acha que consegue atuar no que ocorre na política em Brasília, ele vai dizer “isso aí não faz parte da minha vida, isso aí está fora do meu alcance”. Mas aquilo que ocorre na cidade dele não. Ele tem uma maior possibilidade de atuar ali, embora não seja uma possibilidade plena. 

A existência de uma mídia local que possibilite informar os cidadãos, que gere uma massa crítica de cidadãos bem informados para atuar, que tenha outros mecanismos de incentivos à participação para que eles possam ir adiante nesse comportamento cívico, é fundamental. Mas isso é algo que a gente observa em grandes cidades como Porto Alegre, Curitiba e Belo Horizonte. É uma pena que na avaliação das cidades menores isso seja uma coisa que infelizmente está desaparecendo. As mídias locais em cidades menores são muito escassas. Hoje em dia existe uma dominação considerável de mídias de amplo espectro. As pessoas lêem o Estadão, lêem a Folha, que são os jornais da cidade de São Paulo e estão tratando muito de questões de âmbito nacional e de algumas questões de São Paulo. Mas várias das pessoas que lêem sequer são do estado de São Paulo. Então a gente considera fundamental essas mídias locais, acho que o papel delas é muito importante. Na avaliação que a gente fez de Curitiba, a gente identificou essas mídias como atores fundamentais pra gente incluir nesse âmbito da discussão do programa Cidade Modelo. Então é um papel muito importante sim.

F: Como fazer com que iniciativas que fomentam a participação, como a do Orçamento Participativo aqui em Porto Alegre, consigam se perpetuar? Sei que a participação política é importante, mas institucionalmente que tipo de compromisso os governantes do executivo local poderiam adotar para manter esses sucessos?

DM – O caso do orçamento participativo é um caso superinteressante porque é uma iniciativa muito promissora. Mas parte da percepção que a gente tem quando a gente analisa o desenho, a implementação dela e por que que ela não se perpetuou é pelo fato de que, de novo, às vezes a gente tem iniciativas muito boas na visão de criar novas entradas para a população participar, se engajar no âmbito público, mas sem antes formar essa população. Sem ter uma massa crítica de pessoas entendendo  porque que isso é importante. 

A gente consegue observar muito bem esse fenômeno quando a gente vê a ocorrência de audiências públicas, participação dos indivíduos dos conselhos municipais e assim por diante. Ela é muito pequena perto do que poderia ser. Então a gente observa que existem alguns mecanismos de entrada do cidadão comum na esfera política, mas eles não estão com essa visão, com essa cultura de querer fazer parte disso. Então do ponto de vista de como criar alguma estratégia para superar esse problema eu diria que falta, hoje, muito. Nas diversas esferas, não só na municipal. Seria importante que houvesse isso em nível nacional também. Políticas de cidadania mesmo, de como que a gente forma cidadãos, como a gente os capacita para que eles entendam que isso é importante. Porque se a gente só cria essas portas de entrada, só cria as diversas áreas sem que os cidadãos estejam convencidos de que isso importa, de que isso é algo relevante para a vida deles, ao meu ver, isso tende a ser programa de fogo muito curto. Os programas não vão conseguir prosperar muito sem essa massa cidadãos já convencida de que são programas importantes.

P – Manifestações nocivas à democracia, como os atos liderados pelo presidente Jair Bolsonaro em Brasília no dia 7 de setembro, podem ter como consequência o aumento do engajamento daqueles que apoiam as instituições?

DM – A participação política no Brasil é tão baixa, que quando a gente faz uma análise estatística qualquer aumento marginal dela tende a dar um efeitinho que colabora para uma cultura democrática um pouco maior. Só que se explodisse essa participação política nociva, isso com certeza seria um desastre para nossa cultura democrática. Eu não consigo ver nenhum aspecto positivo relacionado à ela porque a gente vive momentos muito difíceis hoje pela ação desse tipo de manifestação. É até interessante. Alguns estudos empíricos já tem demonstrado que uma participação política muito extremada gera até o efeito de afastamento de outros indivíduos. Há os que até gostariam de participar, mas eles vêem a participação política como algo tão extremado, tão violento que eles falam “Tudo bem, desisto. Não quero participar desse negócio”. 

No final das contas ficam só grupos extremistas participando. A esquerda e a direita se gladiando, o que leva infelizmente a um prejuízo muito grande à nossa democracia. Então eu penso que a gente vive um momento difícil, tem muito a ver com a questão das redes sociais, a criação de bolhas e como que isso retroalimenta uma participação política muitas vezes nociva. Mas é necessário perceber que quando a participação política se dá num ambiente realmente democrático é muito bom. Até para indivíduo criar mecanismos de maior tolerância com relação ao outro. 

Porque se ele para em algum momento para participar e para sentar com alguém que pensa diferente, para tentar entender uma forma de influenciar a política pública dessa forma ou daquela outra forma, ele vai começar a ter mecanismos que flexibilizam um pouco mais a visão de mundo dele. Isso possibilita uma participação mais moderada. Fora desse ambiente tão nocivo que a gente vive hoje. 

O fato é que o Brasil tem uma participação política historicamente muito baixa. Então a gente ainda não observa essa participação nociva afetando realmente os indicadores de cultura democrática. Mas se as coisas continuarem dessa forma, é possível que no futuro a gente observe esse efeito nocivo. 

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P – Das Jornadas de Junho de 2013 para cá, achas que houve um avanço na participação política do brasileiro? 

DM – Os indicadores que a gente acompanha, os indicadores nacionais — principalmente as da WVS (World Values Survey Association), e do LAPOP, que é um programa de pesquisa da América Latina da Universidade Vanderbilt — mostram que você teve um saltinho. Mas ele não foi tão significativo quando a gente suspeitou que seria. A gente teve um leve aumento da participação política dos indivíduos, mas é possível ver um certo desencantamento vindo junto com isso. 

Depois os indivíduos começaram a participar um pouco mais. Mas dentro desse âmbito de participação tem uma certa visão de anti-política em algum sentido. Não era uma participação influenciada por uma visão cidadã da política, uma visão comunitarista. Foi uma participação política muito mais de desgosto, uma participação política muito mais de pessoas extremamente descontentes com o que estava acontecendo. Então a gente vê um certo aumento, mas ele não é tudo isso que pode parecer à primeira vista, tudo isso que é possa ter parecido com a cobertura da mídia. 

P – O IDL deriva, de certa forma, da econometria. Neste trabalho, o que vocês viram de mais valioso no uso de leis matemáticas para identificar a qualidade da democracia?

DM – Com econometria, análises estatísticas e inferências ficam mais robustas. Técnicas estatísticas um pouco mais sofisticadas são boas para a gente conseguir depurar os efeitos, ter um pouco mais de certeza – embora, claro, a certeza total seja praticamente impossível. Dá para saber se naquelas relações em que a gente está vendo uma aparente correlação, se elas são estatisticamente significativas ou não. O trabalho que eu desenvolvo no Sivis é muito o de tentar trazer essas ferramentas econométricas estatísticas para gente observar com um pouco mais de precisão.

Hoje a gente tem um trabalho em campo que se chama Valores em Crise. A gente está observando um painel longitudinal como é que os indivíduos têm se comportado em termos de valores e em termos políticos ao longo da pandemia. 

São três momentos básicos. No primeiro momento a gente fez uma avaliação em maio de 2020, logo após começarem a ocorrer sistematicamente os lockdowns aqui no Brasil. Uma segunda avaliação se fez em janeiro de 2021, após o início da vacinação. Uma terceira a gente está fazendo em setembro para olhar exatamente os mesmos indivíduos nesses três momentos. Para ver como estão os valores e as atitudes em relação ao governo, à democracia, ao comportamento dos indivíduos, às instituições e assim por diante. Como que está variando. 

Quando a gente faz esse painel longitudinal conseguimos ter um controle muito bom pela variável tempo. Estamos olhando exatamente os mesmos indivíduos em três momentos diferentes. Isso nos dá um controle estatístico sensacional. É muito importante para a gente ter um pouco mais de certeza de quais são os determinantes dessas mudanças comportamentais e valorativas dos indivíduos. 

Agora, é muito importante falar também que essa visão quantitativa não exclui a importância da visão qualitativa. A gente tinha estudos qualitativos muito bem feitos, estudos de caso, grupos focais. Existem outros pesquisadores nos sítios que são muito bons nessa área. Não é muito a minha área, mas eles são muito bons. É importante a gente ter essa visão de complementaridade. Quantitativo e qualitativo se complementam no final das contas.

P – Tu és um otimista com relação à nossa democracia ou um pessimista? Tu enquanto cientista.

DM – Olha, Filipe, eu diria que eu tenho um pezinho no otimismo. Acho que até por trabalhar numa organização que tem como vocação melhorar a nossa democracia e aprofundar os nossos valores, eu devo sim ser otimista. Porque a gente precisa ter uma esperança muito grande para continuar trabalhando, acreditar que é possível mudar a situação na qual a gente se encontra, transformar os valores dos indivíduos. E pela literatura internacional também a gente vê casos assim de transformações que não foram triviais. Mudanças que se observava em outros momentos, sociedades extremamente segregadas em alguma medida que hoje em dia são democracias. O caso da Alemanha, e talvez seja um caso bastante interessante, é uma sociedade que ao final da Segunda Guerra Mundial teve capital dividida, mas hoje em dia tem uma democracia bastante consolidada. Obviamente como em outros lugares também é assediada em vários momentos por diversos atores que tentam radicalizar o processo político. Mas é possível sim que sociedades que já foram divididas voltem a ser sociedades harmônicas, pensem no bem comum, pensem na democracia. Então para a gente do Instituto SIVIS, tendo esse trabalho como um norte, é importante ter esperança. Por mais que seja difícil em alguns momentos. 

P – Usaste como exemplo a Alemanha e eu me lembrei do cientista político Yascha Mounk, ‘O povo contra a democracia’, que mostra como os conflitos étnicos são centrais nas crises das democracias. Sociedades multiétnicas, como os Estados Unidos e o Brasil, viram o esforço de inclusividade sofrer uma reação agressiva daqueles que defendem o status quo. Como vocês veem isso?

DM – No caso de Curitiba, por exemplo, eu não participei tão a fundo no programa Cidade Modelo. Mas eu conheço ele atualmente bem. Sei que o pessoal na vertente de estudos culturais e de trabalhos culturais — que estava sendo desenvolvida para melhorar a democracia local de Curitiba — estava tentando resgatar a importância multicultural. Não apenas aquelas muito tradicionais de Curitiba, que era a dos poloneses, dos alemães. As culturas afro, por exemplo. De outras etnias que precisavam também ter suas culturas manifestadas como uma forma de mostrar sua legitimidade enquanto pertencentes da cidade.

Realmente é muito importante a observação que o Yascha Mounk faz. Ela é central porque disse que em algumas sociedades, quando você tem essa visão multi-étnica muito agressiva, muito forte, isso acaba sendo motivo de certas tensões. Na sociedade que não venha trabalhando isso com um certo interesse, um certo cuidado é mais difícil evitar que indivíduos daquelas etnias, que antes eram as dominantes, não se sintam deixados para trás, injustiçados. Muito do que tem ocorrido nos Estados Unidos.

Então você faz uma observação muito boa. Porque é algo que dá um impulso maior e uma razão maior de ser para a democracia. Porque a democracia parte do pressuposto de que a diversidade é uma coisa boa. Então você ter diversidade, você ter perspectivas diferentes é uma coisa desejada. Mas se isso ocorre de uma maneira muito desordenada e muito conflitiva, em alguns momentos até com uma certa dose de rancor dos indivíduos, isso tende a ser prejudicial, sim. Mas eu diria que não existe uma relação necessária entre uma maior diversidade étnica e um prejuízo à democracia no curto prazo. É possível que isso se dê num reconhecimento dessa diversidade sem que a democracia seja prejudicada. 

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