Ensaio

O declínio da democracia ampliada em Porto Alegre

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O declínio da democracia ampliada em Porto Alegre Imagem do ensaio fotográfico de Tânia Meinerz

O debate atual sobre a democracia no mundo tem evidenciado enfoques voltados para dois aspectos centrais: a questão da qualidade da democracia e o decréscimo da confiança dos cidadãos no regime democrático, algo que se apresenta não somente em países periféricos, mas também nas chamadas democracias consolidadas dos países desenvolvidos. No interior do amplo campo teórico das ciências sociais, que pesquisam a democracia e as mudanças sociais, vem se destacando a corrente ligada ao neo-institucionalismo histórico e algumas versões reinterpretadas da ação coletiva, no âmbito das relações Estado e sociedade civil. Charles Tilly é um dos principais expoentes dessa corrente, que pode ser definida como relacional, histórica e processual. No livro Democracia (2013), o autor oferece uma interpretação inovadora sobre os regimes democráticos. Esse enfoque incorpora e supera a análise das democracias até então oferecida pela teoria liberal pluralista, a partir dos anos 1960. A teoria pluralista (poliárquica)[1] forneceu parâmetros e métodos para analisar e diferenciar os regimes democráticos dos regimes autoritários ou ditatoriais. A inovação proposta por Tilly, entretanto, tem se mostrado de grande valor diante dos acontecimentos que marcam a realidade atual de boa parte das democracias, tanto no que tange à qualidade democrática, mas, sobretudo, no que diz respeito à chamada crise das democracias. 

O autor estabelece – a partir de quatro dimensões para a pesquisa comparada entre países – a análise dos processos de democratização e de desdemocratização, entendidos como duas tendências que estão em permanente dinâmica na história das sociedades. Essa abordagem permite avaliar não somente se os regimes são democráticos ou não, mas os processos que reforçam a democratização ou, ao contrário, que indicam a transformação desdemocratizante dos regimes políticos. Este caminho permite compreender melhor os processos de enfraquecimento das democracias através de procedimentos legais no interior dos próprios regimes democráticos. Segundo uma crescente literatura atual que analisa as crises da democracia, ao invés de golpes clássicos (que continuam a existir e a ameaçar as democracias, principalmente as não consolidadas, mas não somente elas), o fenômeno contemporâneo é marcado por processos que minam e alteram as condições e regras do regime democrático, ensejando uma dinâmica com caráter desdemocratizante por vezes não percebida como tal pelos cidadãos[2]. São alterações por dentro dos processos democráticos e que podem ser implementadas com apoio popular e farto uso das mídias sociais (TICs). Isso salta aos olhos no contexto brasileiro desde 2016 e que a partir do governo Bolsonaro se intensificou, como bem o sabemos. 

Essa perspectiva analítica pode ser plenamente adaptada para avaliar percursos da democracia local ou em nível subnacional. É o caso do estado da democracia em Porto Alegre, cidade que se tornou referência internacional de participação cidadã e expressão da ampliação democrática no período posterior à constituinte de 1988. 

Porto Alegre talvez tenha sido uma das cidades no Brasil e na América Latina que levou mais longe a ideia da superação da chamada “democracia elitista” ou “concepção restrita da democracia”, conforme o cânone democrático surgido nas primeiras décadas do século passado e que se tornou hegemônico no mundo ocidental[3]. Por isso, a experiência participativa de Porto Alegre galgou a condição de caso contra-hegemônico em termos de inovação democrática[4]. A ampliação da democracia em Porto Alegre se deu pela criação gradativa de novas instituições participativas e mecanismos de envolvimento da cidadania ao lado das instituições tradicionais da representação pelo sistema político-partidário. Com isso, ocorreu um alargamento da representação da sociedade e inclusão de atores da sociedade civil nos processos decisórios locais. A democracia representativa foi ampliada com mecanismos institucionalizados de participação social. Essa trajetória criou estruturas de oportunidade política com características democratizantes em termos de ampliação democrática, igualdade entre grupos de interesses, proteção da liberdade e caráter mutuamente vinculante das decisões adotadas, critérios esses propostos por Tilly (2013) para analisar as dinâmicas democratizantes e/ou desdemocratizantes dos regimes políticos. 

Segundo nossas pesquisas sobre a trajetória política porto-alegrense[5], desde 1985, há claros indicadores que demonstram o processo de desdemocratização da cidade. Essa perda democrática é observada nos três setores que constituem a arquitetura inovadora da democracia de Porto Alegre: O Orçamento Participativo (OP); os Conselhos Municipais de Políticas Públicas e de Direitos, e a participação no planejamento urbano, em especial por meio do Conselho Municipal de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (CMDUA). Vejamos a seguir, de forma resumida, algumas questões desse processo. 

No caso do OP, referência maior da democracia ampliada, os principais indicadores da desconstrução do modelo contra-hegemônico historicamente construído demonstram mudanças profundas, entre as quais pode-se destacar: crescente inefetividade das decisões e descompromisso da Administração Municipal com a sustentabilidade da participação cidadã, perda de poder decisório dos participantes, forte diminuição de recursos alocados para as demandas comunitárias, fim do modelo redistributivo baseado em critérios objetivos de carência dos territórios, elitização política dos representantes do Conselho do OP, aumento da intransparência governamental e diminuição dos mecanismos de controle social e da accountability, mudanças nas regras do jogo que favoreceram a instrumentalização partidária e a captura de lideranças, retorno de práticas clientelistas por dentro da dinâmica participativa do OP.  

As mudanças apontadas indicam que o OP migrou de um status político central no modo de governar para uma posição secundária, hoje reduzida a procedimentos ritualísticos. As mudanças de caráter desdemocratizantes transformaram a natureza contra-hegemônica dessa instituição que permitiu aumentar a inclusão política nas decisões orçamentárias de camadas sociais subalternas e a margem do desenvolvimento sócio-urbano. Embora em estado agonizante, o OP, todavia não foi ainda encerrado formalmente, talvez porque haverá um alto custo político (nacional e internacional) a pagar por essa decisão, além de possíveis consequências na competição eleitoral de Porto Alegre. Além disso, ele ainda permite alguma interlocução controlada da Administração Municipal junto às comunidades de territórios periféricos e carentes de bem-estar urbano e serviços públicos. Não há dúvidas, entretanto, de que o OP vive seu momento de declínio e talvez de ocaso, o que é paradoxal com sua expansão mundial[6].  

Já os Conselhos Municipais de Políticas Públicas e de Direitos, após gradativa ampliação do seu número, na década de 1990, chegando aos 29 nos anos 2000, passaram a ter sua legitimidade democrática questionada. Eles passaram a ser alvo de tentativas de restrição de suas atribuições pela Administração durante o mandato do prefeito Nelson Marchezan Jr. (PSDB). A ofensiva contra os conselhos foi evidenciada em projetos de lei do Executivo a partir de 2017. Sem dialogar previamente com os conselhos e a sociedade civil foram enviados ao Legislativo Municipal dois projetos: um que tratou da retirada de poder dessas instâncias por meio de emenda à Lei Orgânica Municipal – LOM (a constituição maior da cidade aprovada em 1990); e o outro propondo a extinção e o remanejo de alguns Fundos de recursos ligados às políticas setoriais e aos conselhos, com o objetivo de revertê-los para o Fundo de Reforma e Desenvolvimento Municipal. Este último projeto objetivou a centralização pela PMPA dos recursos que beneficiam projetos sociais deliberados com a participação social. 

O Projeto de Lei nº 009/17 propôs a alteração do caput do art. 101 da LOM, que dispõe sobre os Conselhos Municipais e suas funções, a fim de restringir suas competências e poderes legais por parte da Administração Municipal[7]. Já o PL 10/2018 (que voltou no ano seguinte como PL 05/2019), previa a retirada de até 90% dos fundos dos conselhos municipais. Esses projetos, de caráter desdemocratizante, desencadearam um movimento de resistência por parte dos conselhos. O Fórum Municipal dos Conselhos da Cidade (FMCC)[8] mobilizou conselheiros e cidadãos para dialogar com os vereadores. Contando com apoio de organizações civis e grupos acadêmicos, o Fórum conseguiu a formação de uma Frente Parlamentar de Defesa dos Conselhos no Legislativo Municipal, o que possibilitou abrir um debate público por meio de audiências públicas e outras iniciativas junto ao Ministério Público e na mídia alternativa. Assim, em 2017, o projeto que pretendia suprimir ou restringir a participação da sociedade civil por meio dos conselhos foi retirado pelo Prefeito. Todavia, em 2019, a proposta de extinção e remanejo dos Fundos foi aprovada, sendo os recursos centralizados na Secretaria da Fazenda Municipal para o cumprimento da política centralização fiscal da PMPA[9]

Cabe destacar ainda o processo de desdemocratização em uma área central para a gestão democrática das cidades: o planejamento urbano. O contexto histórico de elaboração participativa do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (PDDUA), e a consequente democratização do seu Conselho (CMDUA), no final dos anos 1990, cedeu lugar, gradativamente, a uma nova forma de operação da política urbana da capital. Esse novo contexto político estabeleceu crescentes restrições à participação da sociedade civil nas decisões sobre o planejamento urbano. 

Nesse novo período cresceu a política de flexibilização das normas urbanísticas e ambientais para os empreendimentos imobiliários, por parte da Administração Municipal e do Legislativo. A “flexibilização” — benéfica aos setores econômicos hegemônicos e aos grupos de interesse que tem grande poder de influência na cidade, inclusive grupos empresariais midiáticos —, ocorre principalmente por meio da aprovação dos Projetos Especiais, instrumento adotado na revisão do PDDUA de 2010 e ancorado no Estatuto da Cidade (2001)[10]. Previstos para serem exceção no sistema de planejamento urbano de Porto Alegre, eles vêm se tornando regra nas decisões do CMDUA e são utilizados em geral como forma legal de burlar os requisitos de equilíbrio urbano e de sustentabilidade socioambiental previstos pela legislação sobre o direito à cidade. Projetos de grande impacto socioambiental são viabilizados por acordo entre o poder público (Executivo e Legislativo) e os empreendimentos imobiliários, com reduzida oportunidade de livre debate e influência real pela sociedade em geral. Além disso, os Projetos Especiais afetam um dos principais mecanismos redistributivos da reforma urbana, que é a “transferência onerosa do direito de construir” (Lei do Solo Criado). Esse dispositivo prevê que os recursos sejam destinados à Habitação de Interesse Social, uma forma de contribuir para a efetivação do direito à moradia[11]. O quadro institucional de restrição da democracia e do acesso à universalização de direitos na cidade é complementado pelo esvaziamento político do Conselho Municipal de Acesso à Terra e Habitação (COMATHAB), espaço criado nos anos 1990 por proposta de movimentos de luta pela regularização fundiária e moradia, técnicos urbanistas e o governo municipal. Além disso é evidente a desestruturação da capacidade técnica estatal na área do planejamento urbano, com prejuízos ao interesse público já que a capacidade estatal é requisito importante para a elaboração de políticas globais e de justiça redistributiva[12]

O novo contexto de perdas democráticas também é evidenciado na revisão obrigatória do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano e Ambiental (PDDUA), programado para ocorrer 2020, e que foi iniciada em 2019. Apesar da previsão legal sobre a necessidade de ampla informação e discussão, os procedimentos para a participação da sociedade nessa revisão careceram de transparência, de dados necessários e de metodologia para dar supor ao diagnóstico e à avaliação do desenvolvimento urbano da cidade[13]

A participação da sociedade civil – legalmente obrigatória pelo Estatuto da Cidade – vinha ocorrendo de forma açodada, com oficinas esvaziadas nas regiões de planejamento e escolha seletiva de entidades para a discussão. Na avaliação de organizações civis e integrantes do CMDUA tratava-se de procedimentos de caracterizados mais para o cumprimento da formalidade legal e menos para efetivar a participação real da sociedade[14]. Nesse contexto, coletivos ligados ao Direito à Cidade, membros dos Fóruns de Gestão e Planejamento das oito Regiões (criadas na revisão do PDDUA de 1999), e entidades de profissionais, como o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB-RS), acionaram o Ministério Público com o objetivo de obrigar a Administração Municipal a rever a metodologia e impedir que a revisão continuasse durante a pandemia do Coronavírus, já que isso traria ainda mais limitações ao cumprimento das exigências de plena participação social em todas as fases da revisão do Plano Diretor[15]. A revisão foi finalmente adiada para 2022 com conclusão em 2023.[16]  


A título de considerações finais 

A análise da trajetória e da dinâmica de ampliação democrática em Porto Alegre demonstra evidências que apontam claramente para a desdemocratização. Como visto, Tilly propõe quatro indicadores para avaliar os regimes políticos num continuum de democratização e desdemocratização, o que possibilita perceber a dinâmica das mudanças dos regimes políticos. São eles os indicadores: a) ampliação democrática; b) igualdade entre grupos de interesses; c) proteção da liberdade; e d) caráter mutuamente vinculante das decisões adotadas. A avaliação aqui exposta, ainda que sintética, demonstra que nos três setores que constituem a arquitetura institucional participativa de Porto Alegre verificam-se reestruturações que representam diminuição da democratização em termos de amplitude (restrição e exclusão política), igualdade (desequilíbrio redistributivo), proteção (controle de atores) e caráter vinculante das decisões (perda de poder compartilhado ou cogestão na relação Estado e sociedade).  

Dessa forma, a democratização que colocou Porto Alegre no mapa mundial perde terreno na direção da desdemocratização. Isso significa que a cidade está caminhando para um modus operandi da democracia nos moldes elitistas e minimalistas, que são hegemônicos no mundo, apesar das crises de legitimidade que vem enfrentando. 

É nossa hipótese que essa transição do regime político da cidade corresponde à implementação gradativa, mas acelerada nos últimos anos, do projeto neoliberal de desenvolvimento urbano, socioeconômico e ambiental. Esse processo de transição requer regimes urbanos e projetos de desenvolvimento menos voltados para o bem-estar urbano e mais caracterizados por políticas pró-mercado. O conjunto de políticas públicas de caráter privatizante e mercadológico que está sendo implementado em Porto Alegre, dessa forma, estaria se adequando ao novo contexto nacional de recessão democrática, desconstrução das políticas urbanas e extinção de políticas redistributivas. 

Referências:

  1.  Cf. Teoria formulada por Robert Dahl, nos EUA, conhecida como teoria liberal pluralista. A poliarquia refere-se a um parâmetro empírico e normativo para definir e avaliar os regimes políticos democráticos. Dahl critica os supostos apresentados pelos teóricos do elitismo/realismo democrático. Ver DAHL, Robert. Sobre a democracia. UNB, 2001
  2.  MOUNK, Yascha. O povo contra a democracia. Cia das Letras, 2019; PRZEWORSKI, Adam. Crises da democracia. Zahar, 2020; LEVITSKY, Steven, ZIBLATT, Daniel. Como as democracias morrem. Zahar, 2018
  3. Tanto Joseph Schumpeter, como Max Weber, embora com avaliações distintas sobre as sociedades modernas, propuseram no início do século XX superar o pensamento clássico sobre a democracia (baseado na ideia do bem comum) e em seu lugar adotar a perspectiva “realista” da democracia, como método de selecionar as elites que irão governar os Estados complexos. A teoria elitista de Schumpeter passou a ser adotada desde então como forma realista de proteger a ainda incipiente democracia liberal no ocidente contra os perigos autoritários ou revolucionários. Weber centrou seu argumento na necessidade de conhecimento técnico especializado para a administração dos Estados-Nação modernos, quer o sistema fosse capitalista ou socialista. 
  4. Cf. FEDOZZI, Luciano. Porto Alegre: Participación contra-hegemónica, efecto-demostración y desconstrucción del modelo. In: CARRION, M. Fernando; PONCE, S. Paúl. (coord.) El giro a la izquierda: los gobiernos locales de América Latina. 5ª Avenida, Quito, 2015. 
  5. Projeto “As metrópoles e o direito à Cidade. A ordem urbana na inflexão ultraliberal”. Linha Direito à Cidade, Cidadania e Governança urbana” (www.observatoriodasmetropoles.net
  6. Segundo o Mapa Mundial dos OP esse procedimento vem crescendo de forma exponencial chegando hoje a cerca de 4 mil municípios em todos os cinco continentes. (https://www.pbatlas.net/atlas-mundial-dos-op-2019.html
  7. A proposta introduziu a sutil expressão “no que couber” relativa às finalidades dos conselhos de “propor, fiscalizar e deliberar matérias referentes a setores da Administração”, relativizando os poderes e funções dos Conselhos e possibilitando que o Executivo Municipal definisse suas competências de forma unilateral e arbitrária.
  8. O Fórum Municipal dos Conselhos da Cidade vem realizando ações de resistência às tentativas de enfraquecer essas instâncias. Ver ZENKER, Mirtha da Rosa et al. Conselhos Municipais de Porto Alegre: histórico e os desafios na gestão democrática da cidade. Porto Alegre: Editora Rede Unida, 2021.E-book: PDF. E também Fórum dos Conselhos de Porto Alegre aprova Carta de Compromisso para 2021 – 2023. (https://sul21.com.br/noticias/geral/2021/08/forum-dos-conselhos-de-porto-alegre-aprova-carta-de-compromisso-para-2021-2023/#.YQwC4tCq2gw.facebook)  (acessado em 01/09/2021) 
  9. O projeto aprovado permite a utilização de até 90% dos recursos dos Fundos Pró-Defesa do Meio Ambiente, dos Direitos Difusos (como o direito do consumidor), o FUMPROARTE (que possibilita editais de produções artísticas), o Fundo Municipal de Iluminação Pública, o Fundo Municipal do Patrimônio Histórico e Cultural, o Fundo do Conselho Municipal sobre Drogas, o Fundo Municipal da Cultura, o Fundo Municipal de Desenvolvimento Desportivo, o Fundo de Reciclagem e dos Catadores, o Fundo de Inovação Tecnológica, o Fundo Municipal de Turismo e o Fundo de apoio à Implantação de Ciclovias. A nova Lei extinguiu dois Fundos: o Fundo Municipal de Compras Coletivas (que subsidia a aquisição de produtos de higiene e de alimentação para a população) e o Fundo Monumenta Porto Alegre (que possibilita a recuperação de prédios de importância cultural para a cidade). (Cf. LEI COMPLEMENTAR Nº 869, DE 27 DE DEZEMBRO DE 2019 e DECRETO Nº 20.465, DE 3 DE FEVEREIRO DE 2020)
  10. Luciano Velleda. O impacto econômico da disputa pela cidade: quem ganha e quem perde? Jornal Sul 21 (https://sul21.com.br/especiais/o-impacto-economico-da-disputa-pela-cidade-quem-ganha-e-quem-perde/) (25 de julho de 2021) 
  11. O desvirtuamento da função social do solo criado por nova legislação em Porto Alegre motivou uma Ação Civil Pública da Promotoria de Justiça de Habitação e Defesa da Ordem Urbanística de Porto Alegre, por provocação do Coletivo AtuaPoA – Articulação ATUA POA TODXS NÓS – pelo direito à cidade.
  12. O PDDUA estabelecia as estruturas públicas de gestão necessárias para sua implantação e monitoramento, centralizada na Secretaria de Planejamento Municipal (SPM). Os sucessivos governos desrespeitaram essa previsão e promoveram um desmonte das estruturas administrativas de planejamento urbano. A SPM foi extinta e transformada em “Secretaria de Urbanismo – SMURB” somente, com funções reduzidas. Posteriormente, a própria SMURB foi extinta, e suas já limitadas atribuições foram fragmentadas e seu corpo técnico dividido entre as secretarias de Desenvolvimento Econômico e de Meio Ambiente e sustentabilidade. Tal desestruturação representou um desaparelhamento do ente municipal, em Porto Alegre, para conduzir um processo do porte da revisão do plano diretor de uma capital com 1.400.000 habitantes” (Cf. Coletivo AtuaPoA “À Promotoria de Justiça de habitação e defesa da ordem urbanística em Porto Alegre”, pág. 11-12)  (https://atuapoahome.files.wordpress.com/2020/06/documento-atua-poa-para-mp_plano-diretor-pandemia-e-participac3a7c3a3o.pdf ) (acessado em 17/07/21) 
  13. Coletivo a Cidade que Queremos. Carta Aberta da RGP1 referente ao processo de revisão do Plano Diretor de Porto Alegre-RS. 23/10/2019. (https://coletivocidadequequeremos.wordpress.com/2019/10/23/carta-aberta-da-rgp1-referente-ao-processo-de-revisao-do-plano-diretor-de-porto-alegre-rs/ (acessado em 05/04/2020)
  14.  Idem.
  15.  Cf. Ofício do coletivo AtuaPoA “À Promotoria de Justiça de habitação e defesa da ordem urbanística em Porto Alegre” (https://atuapoahome.files.wordpress.com/2020/06/documento-atua-poa-para-mp_plano-diretor-pandemia-e-participac3a7c3a3o.pdf) (acessado em 17/07/21) 
  16. Bruna Suptitz . Plano Diretor terá mais dois anos de debates em Porto Alegre. (https://www.jornaldocomercio.com/_conteudo/colunas/pensar_a_cidade/2021/02/776944-plano-diretor-tera-mais-dois-anos-de-debates-em-porto-alegre.html)  (02/02/2021) 

Luciano Fedozzi – Professor Titular do Departamento de Sociologia da UFRGS. Pesquisador do Observatório das Metrópoles. ([email protected])

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