Reportagem

Câmaras municipais falham ao aplicar Lei de Acesso à Informação em todas capitais brasileiras

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Câmaras municipais falham ao aplicar Lei de Acesso à Informação em todas capitais brasileiras Foto: Ederson Nunes/CMPA

Uma década depois de sancionada a LAI, Legislativos das 26 capitais do País não cumprem requisitos mínimos para fornecer acesso ao cidadão e ampliar controle social

Tradicionalmente chamado de “a casa do povo”, o poder legislativo nas capitais brasileiras falha em conceder acesso a informações públicas e facilitar o controle social dos cidadãos. Um levantamento coordenado pelo Matinal Jornalismo e executado pela primeira turma do MBA em Jornalismo de Dados do Instituto Brasileiro de Ensino, Desenvolvimento e Pesquisa (IDP) mostrou que, entre as 26 câmaras municipais das capitais do País, cinco não divulgam endereços físicos do Serviço de Informação ao Cidadão, contrariando o artigo 8º da Lei de Acesso à Informação (LAI). Além disso, não foi possível encontrar o caminho para acessar os respectivos sistemas eletrônicos de solicitação de informações (e-SIC), ou ele não funcionava, conforme previsto no artigo 10º em outros três legislativos.

Em maio deste ano, vai completar 10 anos desde que a LAI, sancionada em novembro de 2011 pela então presidenta da República, Dilma Rousseff, começou a vigorar.

Uma década depois, três dessas casas sequer regulamentaram o texto para aplicação no município: Boa Vista, Macapá e Teresina. “O cenário lamentável do cumprimento da LAI em Câmaras Municipais tem algumas causas prováveis. A principal é o completo e histórico desinteresse de vereadores em serem transparentes sobre suas atividades”, opina a gerente de Projetos da Transparência Brasil, Marina Iemini Atoji.

“O grande problema é a falta de cultura geral de transparência, a percepção de prestar contas da própria Câmara. Eles se veem como fiscais do Executivo, mas geralmente não gostam de estar na postura de serem fiscalizados”, corrobora o advogado Bruno Morassutti, conselheiro da associação Fiquem Sabendo e da Open Knowledge Brasil.

O levantamento considerou dez critérios de avaliação dos sistemas de transparência e controle dos poderes legislativos das capitais brasileiras: cada um deles gerou 1 ponto, fazendo com que a nota de cada casa possa variar de 0 a 10. Cada uma das 26 câmaras foi estudada por dois jornalistas diferentes, depois, foram feitas duas rodadas de consulta às assessorias de imprensa para que enviassem esclarecimentos. Por fim, três novas rodadas de checagem foram realizadas.

Infográfico: Bettina Gehm

O resultado do levantamento é que apenas dez câmaras cumprem ao menos sete desses requisitos. A maioria não produz estatísticas e dados abertos** que permitam ao cidadão verificar se os sistemas funcionam e se cumprem a legislação — uma das funções dos relatórios que deveriam oferecer balanços anuais para a sociedade. Dezessete câmaras não publicam as datas de entrada da solicitação e de resposta e o status dos pedidos (se foram atendidos ou negados, por exemplo).

Esse detalhamento não é uma imposição da LAI, mas faz parte das boas práticas de transparência. Foi com base neste tipo de informação que o Matinal descobriu que 40% dos pedidos via LAI formulados por cidadãos à Câmara de Porto Alegre ficavam sem resposta. A investigação, publicada em abril de 2021, inspirou a turma de jornalismo de dados do IDP, que se debruçou em análises sobre os legislativos de todas as capitais do país.

“Fazer esse controle ainda é muito complexo para a sociedade civil. A simples cobrança de prazo é um exemplo: eu passei a processar as Câmaras quando os prazos são descumpridos. E isso funciona”, revela Morassutti.

Porto Alegre entre as melhores

Apesar das falhas verificadas pela reportagem do Matinal em abril de 2021, a Câmara Municipal de Porto Alegre figura como uma das melhores no ranking nacional entre legislativos de capitais — cumpre com oito dos dez quesitos avaliados pela reportagem, o que demonstra o tamanho do desafio de transparência dirigido a este poder. “A Constituição 1988 não tinha sequer uma vez mencionada a palavra ‘transparência’ ou a expressão ‘controle social’ em seu texto original. É um tema que tem evoluído ao longo dessas últimas décadas. Hoje, há uma cobrança permanente por melhorias, mas muito direcionada aos portais de transparência ativas dos poderes executivos [quando o órgão divulga informações por iniciativa própria]”, justifica o secretário geral e fundador da associação Contas Abertas, Gil Castelo Branco.

A Câmara Municipal de Vitória (ES) foi a única que obteve nota dez — ainda assim, nossa reportagem encontrou falhas: na área dedicada ao e-SIC no site, o link para o “Relatório Estatístico” para consultar dados sobre o uso da lei de acesso leva a uma página em branco. Confrontada com a informação, a assessoria disse que o caminho para obter o detalhamento é outro, acessando um painel através portal da Transparência. Ali, mais um problema fica evidente: o tempo médio que o e-SIC demorou para responder solicitações entre 2017 e 2022 foi de 201 dias, muito mais que os 20 dias preconizados pela LAI — considerando apenas os primeiros meses deste ano, um pedido tem levado em média 13 dias para ser devolvido ao cidadão.

Com 9 pontos, Rio Branco (AC) peca ao não publicar relatórios anuais com o balanço dos pedidos via LAI. Ao lado de Porto Alegre, os legislativos de São Paulo (SP) e Aracaju (SE) tiraram nota oito. Depois vêm Cuiabá (MT), Curitiba (PR), Campo Grande (MS), Maceió (AL) e Recife (PE) com sete, e Boa Vista (RR) com seis. As outras 15 câmaras conseguiram avaliações positivas no máximo para a metade dos critérios testados.

Duas cidades, Teresina e Natal, pontuaram em apenas duas categorias. A capital do RN não informa de maneira clara, por exemplo, o caminho para os sistemas onde o usuário pode requerer informações, os chamados e-SICs – na prática, inviabilizando pedidos de LAI online. A impossibilidade de realizar solicitações de forma eletrônica é uma falha grave também verificada em Salvador (BA) e São Luís (MA) – nesses portais não foi possível checar se há como fazer pedido anônimo.

Na capital maranhense, aliás, uma situação curiosa: ao clicar nas abas “como pedir informação”, “como acompanhar o seu pedido” e “como entrar com recurso”, o usuário se depara com um endereço de outro legislativo, onde deve buscar explicações, o de Natal: natal.rn.gov.br/leideacesso.

Outro caso inusitado aparece na página de transparência ativa de  Palmas (TO): a aba “Institucional”, onde deveria haver uma apresentação das funcionalidades oferecidas, continha um texto fora de contexto, que mencionava orientações para elaborar uma boa apresentação institucional.

“A falta de transparência compromete o próprio trabalho da Câmara, pois reduz a eficiência da prestação de serviços. Quando não há informações suficientes e acessíveis para a população, os cidadãos não conseguem exercer seus direitos plenamente e nem mesmo expressar com frequência aos vereadores suas demandas, para que o trabalho da Câmara esteja de acordo com os anseios da sociedade”, critica Atoji, da Transparência Brasil.

A reportagem tentou contato com todos os legislativos das capitais brasileiras em dois momentos da apuração, mas até o fechamento da matéria apenas cinco haviam respondido nossos questionamentos. A íntegra das respostas (Belém, Belo Horizonte, Curitiba, São Paulo e Vitória) pode ser lida aqui. Se novas manifestações chegarem depois da publicação deste texto, atualizaremos o material.

A maioria das câmaras ignorou nossos contatos, por e-mail, redes sociais e telefone. Em sete delas, os telefones informados nas páginas da internet não estavam funcionando. 

Parece mas não é

O fato de a Câmara possuir um sistema de e-SIC não assegura ao cidadão que seus direitos previstos na LAI sejam cumpridos. Por exemplo, 10 capitais pedem login antes de direcionar o usuário ao ambiente onde poderá fazer seu pedido — em Natal, o repórter Filipo Cunha precisou esperar cinco dias e gastar o dedo no teclado do telefone cobrando agilidade dos servidores antes de ter seu login aprovado. 

Embora não seja necessariamente um descumprimento da LAI (que prevê a identificação do cidadão antes de fazer pedidos), a página de login pode tornar-se uma barreira para seguir com a solicitação e afastar os mais receosos. “Em um município menor tem uma questão política: ou você é situação ou é oposição. Não existe meio termo. Se você está pedindo informação, automaticamente é enquadrado como oposição”, exemplifica Morassutti. Vale ressaltar que em alguns ambientes que exigem login é possível fazer um pedido anônimo. 

“Por séculos, só os governantes tinham acesso às informações e agora você está dando basicamente informação mais ou menos igual ao cidadão. Então, a horizontalidade da relação fica muito mais presente e força a democratização, em algum sentido”, complementa o professor da Fundação Getúlio Vargas Robert Gregory Michenerert, um estudioso do assunto.

Ainda assim, o acesso é dificultado pelos sistemas em diversos casos. A Câmara de Curitiba (PR) vai além e, quando o usuário clica no link para o sistema da Lei de Acesso à Informação, a página pede uma confirmação em código captcha antes de prosseguir. Maceió e Belo Horizonte só autorizam o ingresso no ambiente da LAI depois que o cidadão cola um número enviado por e-mail para autenticar.

Em seus esclarecimentos, Curitiba informou que o captcha é usado “assim como em outras milhões de páginas ao redor do mundo, para impedir ataques de robôs, que podem causar, entre outras coisas, um ataque de DoS, que inundaria nosso servidor com requisições e faria o SPL parar, por exemplo”. BH sugere que cidadãos que não queiram deixar dados de identificação ou passar pela validação do sistema façam seus pedidos por meio do canal Fale com a Câmara.

No Recife, o cidadão precisa marcar um quadradinho no qual declara que os dados são verdadeiros “sob as penas da lei”. De quebra, ainda concorda que seu nome seja divulgado no portal da Transparência junto com o pedido, uma exigência que descumpre o Art. 6º da LAI, segundo o qual deve ser assegurada a “proteção da informação sigilosa e da informação pessoal”.

Em Goiânia (GO), onde o pedido pode ser feito de forma anônima, o usuário deve preencher um formulário de Google Forms, que não oferece maneira de o cidadão acompanhar o processo nem gera estatísticas sobre o tempo de tramitação — pela LAI, o serviço público pode demorar, no máximo, 30 dias para responder a uma solicitação, por isso, muitos poderes possuem painéis de controle que alertam os servidores quando o prazo está próximo de encerrar. A capital também oferece um sistema via WhatsApp (assim como São Paulo), que tampouco gera métricas e alertas para qualificar o retorno para a sociedade.

Em Maceió (AL), há links para o e-SIC e Portal da Transparência bem visíveis e disponíveis em mais de um local. Também é fácil encontrar as informações sobre o SIC presencial, e até o texto do artigo 10 da Lei de Acesso à Informação (“Qualquer interessado poderá apresentar pedido de acesso a informações aos órgãos e entidades”) aparece em destaque. Estão listados todos os pedidos respondidos, indeferidos e não respondidos feitos desde 2018 — caso raro entre os legislativos. Mas na prática, toda essa teoria cai por terra: a solicitação feita pela repórter Janaína Camelo em 24 de julho de 2021 foi respondida em 26 de janeiro deste ano. Em Campo Grande (MS), há 52 pedidos feitos em 2017 e 2018 que nunca foram respondidos.

“A tarefa que todos nós temos é fazer com que haja um conhecimento pleno de que a LAI pode e deve ser utilizada, não só cobrando informações ao Executivo, mas também ao Legislativo e ao Judiciário”, sugere Castelo Branco, do Contas Abertas.

Portal da Transparência é unanimidade

Um dado positivo do levantamento é a demonstração de que todas as câmaras municipais mantêm portais da transparência ativos, onde o cidadão pode consultar livremente informações referentes aos gastos públicos. Por exemplo, é possível checar quantas diárias um vereador ganhou para viajar a trabalho, pagamentos feitos a postos de combustíveis, ou para a impressão de material de divulgação dos mandatos.

Por outro lado, em 23 casas, não é possível baixar informações em formato aberto, uma das exigências da LAI. As câmaras de Boa Vista (RR), Macapá (AP) e Rio Branco (AC) deixam expostos dados pessoais de cidadãos (como nome e CPF) que utilizam o sistema para fazer requerimentos — é uma falha de segurança grave parecida com a detectada pelo Matinal no sistema da prefeitura de Porto Alegre no início do ano.

Chama a atenção a falta de dados estruturados na Câmara de São Paulo, que oferece balanços mensais em .pdf sobre a LAI — um formato que não é aberto, embora a casa tenha editado um ato normativo para assegurar o uso de dados abertos. A reportagem também notou que as informações disponibilizadas em formato aberto no portal se resumem a uma parte das verbas públicas apenas. Assim, torna-se mais difícil, por exemplo, consultar o orçamento detalhado do município e fazer séries históricas para comparar gastos ou receitas, porque os formatos em que os dados são disponibilizados são incompatíveis entre si. Em resposta à reportagem, a casa garantiu que “todas as informações relacionadas às receitas e despesas da Câmara e dos vereadores estão disponíveis no Portal da Transparência”.

“Um dos grandes problemas da Lei de Acesso à Informação no Brasil é que, ao contrário de outros países, como por exemplo o México, não existem instruções para o Legislativo. A lei diz que as câmaras estão a prestar informações, mas não tem instruções de como fazer isso”, conclui Michenerert, da FVG.

** Dados abertos são estatísticas sobre pedidos feitos e sua tramitação (tempo de resposta, se foram negados ou atendidos, etc). Existem ainda formatos abertos, que, a grosso modo, são tipos de arquivo que podem ser lidos por programas livres de limitações legais. A apuração considerou as duas questões na análise, e deu preferência ainda para formatos abertos que facilitam a edição e análise, como .csv e .json, diferentemente de .pdf, por exemplo.

Hipóteses iniciais foram impossíveis de serem testadas

Por Marília Gehrke, professora da disciplina de Metodologia e Fluxo de Trabalho com Dados do MBA de Jornalismo de Dados do IDP

Uma das premissas centrais do Jornalismo Guiado por Dados é o uso de método científico na prática da reportagem. Dessa forma, as investigações se desenrolam a partir de uma (ou mais) hipótese central. Neste trabalho, motivados por reportagem do Matinal Jornalismo em relação à Câmara de Vereadores de Porto Alegre, suspeitamos que os atrasos nas respostas via Serviço de Informação ao Cidadão (e-SIC) se repetissem no Legislativo das demais capitais do país. 

Assim, partimos para a prática com duas hipóteses principais: 1) Câmaras atrasam respostas de pedidos via Lei de Acesso à Informação; e 2) Demanda por pedidos via Serviço de Informação ao Cidadão cresceu nos últimos cinco anos. Para a nossa surpresa, porém, sequer conseguimos testá-las. Para que isso pudesse ser feito, precisaríamos, no mínimo, de dados estruturados. E não localizamos nada disso nos portais de transparência. O que percebemos foi uma situação precária e bastante limitada nas Câmaras das capitais – a maioria não produz levantamentos sobre as solicitações realizadas via LAI, e frequentemente confunde ouvidoria – que aceita todo tipo de reclamação – com as especificidades do Serviço de Informação ao Cidadão. Também percebemos que, de maneira geral, a transparência é compreendida apenas como a necessidade de abrir dados do orçamento – como se outros tópicos de interesse público não fossem relevantes.

Diante da ausência de números e informações detalhadas, decidimos criar e alimentar nosso próprio banco de dados – uma planilha com diversas variáveis que buscam registrar o que está disponível nos portais de transparência das Câmaras, incluindo: a disponibilidade de levantamento via e-SIC nos últimos cinco anos; o formato em que as informações estão disponíveis; o detalhamento sobre o tempo de resposta e status dos pedidos via e-SIC; a produção de relatórios anuais com dados da LAI. Também decidimos verificar a existência de itens básicos como a regulamentação da LAI em nível municipal e mesmo a existência de estruturas física e online para receber pedidos do SIC.

Munidos de nosso próprio levantamento, a hipótese que testamos, ao final, foi: a Câmara cumpre os requisitos básicos previstos pela Lei de Acesso à Informação? Como se pôde perceber neste levantamento, a resposta é não. Para aproximar nosso método da prática científica, decidimos realizar uma espécie de checagem duplo-cego, em que os repórteres avaliaram cerca de três Câmaras de Vereadores em uma primeira etapa, e outras três em uma segunda, de modo a complementar o trabalho do colega sem ter acesso aos resultados da avaliação inicial. É o equivalente à revisão entre pares que ocorre antes do processo de publicação de uma descoberta científica.


* Apuração: Renato Crozatti, Manuel Marçal, Lucas Pavanelli, Lílian Beraldo, Janaína Camelo, Guaíra Rocha, Filipo Cunha, Alexandre Facciolla, sob coordenação de Marília Gehrke (IDP)
Checagem: Ana Luiza Bergamini, Pedro Papini, Luiz Felipe Mello (Matinal)
Análise de dados e redação: Naira Hofmeister (Matinal)
Edição: Marcela Donini (Matinal)

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